Поправка Джексона--Вэника давно стала символом проблем в российско-американских отношениях -- по крайней мере с той точки зрения, с какой их воспринимает Москва. И у этого символа есть три специфические черты, которые как раз и подчеркивают уже почти мифологический статус принятого в 1974 году правового акта. Во-первых, мало кто знает, в чем реально суть поправки и действительно ли она важна для России и США. Во-вторых, мало кто понимает, почему она до сих пор существует. Наконец, в-третьих, почти никто теперь не берется предсказать, когда она перестанет существовать.

В пользу эмиграции

Поправка, авторами которой были демократы сенатор Генри Джексон и конгрессмен Чарльз Вэник, стала частью Торгового акта 1974 года. Она запретила наделять страну с нерыночной экономикой статусом наибольшего благоприятствования в торговле с США, если такая страна запрещает своим гражданами свободную эмиграцию. Однако сразу оговаривалось: президент может запросить для страны отложить на год применение поправки, если эта мера улучшит положение дел с эмиграцией.

Хотя поправка касалась всех стран, конгрессмены имели в виду прежде всего страны коммунистической ориентации -- СССР, восточноевропейский блок, Кубу, Китай, КНДР. Позже ее распространили на Вьетнам, Лаос, Камбоджу. Есть мнение, что в реальности поправка мало повлияла на цифры советской эмиграции. По данным профессора Дэвида Форсайта, в 1973 году, то есть за год до введения поправки, эмиграция из Советского Союза составила 34 тыс. человек, в 1978-м -- 20 тыс., а в 1979-м без всяких изменений законодательства возросла до 50 тыс. Но сами эмигранты до сих пор считают сенатора Джексона своим героем.

Поправка активно использовалась в политических делах. Так что из-под ее действия сразу были выведены Польша и Югославия. В середине 1980-х вывели Румынию и Венгрию, чуть раньше -- после восстановления отношений в 1979 году -- действие поправки приостановили для Китая.

К 1991 году стало ясно, что список стран надо радикально менять. Большинство стали рыночными экономиками и формально уже не подпадали под действие поправки. Многие готовились к вступлению в ЕС и ВТО. Условие ВТО -- «стороны предоставляют друг другу статус наибольшего благоприятствования в торговле». Условия получения статуса этого -- выведение страны из-под действия поправки Джексона--Вэника. Хотя процедуры между собой не связаны, они взаимно обусловлены.

Поэтому разные страны имели разные механизмы и подоплеку решений о выводе из-под действия поправки. Так, три страны Балтии полностью были выведены еще в 1991 году (Эстония и Латвия вступили в ВТО в 1999-м, Литва -- 2001-м). А вот Китаю из года в год откладывали применение поправки «вручную» -- и так почти 20 лет! При этом, кстати, в отличие от России, Китай формально продолжал подпадать под условия поправки из-за отсутствия свободной эмиграции. Лишь в 2000 году, накануне вступления в ВТО конгресс проголосовал за наделение Китая статусом наибольшего благоприятствования в торговле. С Киргизией было наоборот -- из-под действия поправки ее вывели в 2000 году, хотя членом ВТО страна стала еще в 1998-м.

"Если нужно -- тратьте политический ресурс!"

Что сегодня представляет для России поправка, отменить которую многие годы требуют российские политики и обещают американские президенты?

«Она важна и неважна одновременно, -- говорит Тоби Гати, старший советник юридической компании, помощник госсекретаря в администрации Билла Клинтона и одна из немногих в Вашингтоне, кто действительно знает предмет. -- Важна с символической точки зрения: это как бы признание, что багаж прошлого оставлен. Кроме того, три президента обещали отменить поправку. 16 лет прошло с момента постановки вопроса. Обещания надо выполнять... А вот с экономической точки зрения поправка неважна -- она давно не применяется ни к одной статей российского экспорта».

Российский чиновник, который многие годы ведет переговоры с американцами, рассказывает: «С нашей стороны общее отношение всегда было такое: мы понимаем, для вас это проблема. То скандал с Bank of New York, то окорочка, то Чечня, то ЮКОС, то нет республиканского большинства в конгрессе, то нет чего-то еще -- всегда у администрации возникали какие-то проблемы. Но у нас тоже всегда есть какие-то проблемы. В конце концов если вам это нужно, если вы хотите сделать шаг нам навстречу -- работайте с конгрессом! Объясняйте, что эта поправка ничего не значит, что она символизирует тяжелое наследие и только вредит этим, что это никакой не «рычаг», что в теперешней ситуации она выглядит просто смешно. Убеждайте, что поправку следует отменить, а вот в остальном вы будете жестко отстаивать национальные интересы США... Конечно, все это требует усилий. Но, по-моему, они всерьез никогда и не пытались этим заняться».

Чиновник подчеркивает, что отмена поправки важна именно как символ, как показатель готовности Вашингтона к сотрудничеству. «Мы ведь совершали свои шаги навстречу американцам -- что, закрытие военных баз на Кубе и в Камрани имело оглушительную поддержку в России? Конечно, нет. Но мы шли на это, потому что хотели двигаться навстречу Америке, потому что считаем, что для нас отношения с Америкой важны. А если вам трудно говорить с конгрессом по поводу поправки Джексона--Вэника, значит, так вы цените отношения с Россией. Тогда не рассказывайте, что эти отношения для вас важны», -- резюмирует он. Чиновник признает, что американские партнеры прямо говорили, что для президента США любое обращение в конгресс означает трату политического капитала. «Ну а что делать? -- возражает он. -- Если нужно -- тратьте политический ресурс! Тратьте в том числе и на такую «чепуху»!»

Но именно потому, что поправка с экономической точки зрения ни на что не влияет, перспективы ее отмены туманны. Для России это символ, для США -- бюрократическая процедура.

«Каждые полгода -- 30 июня и 31 декабря -- правительство проводит так называемую техническую сертификацию на предмет того, что Россия продолжает соответствовать критериям свободной эмиграции, -- поясняет старший вице-президент консалтинговой компании Блэйк Маршалл. -- Так делается с 1994 года. Затем сертификация представляется в конгресс, после чего Россия наделяется режимом наибольшего благоприятствования в торговле. Кстати, не надо путать эту процедуру с освобождением от применения условий поправки на ежегодной основе. Этот механизм применяется, скажем, к Белоруссии, с Россией он другой».

Что будет, если поправку все же отменят?

Тут мнение едино: прекратится процесс представления в конгресс сертификаций. Больше никаких изменений не произойдет. Тогда возникает вопрос, почему поправку так трудно отменить и почему, собственно, она вызывает столько шума? Здесь начинается то, что называется «американские внутренние проблемы».

Бывший старший директор по России в совете национальной безопасности (при президенте Буше-младшем Томас Грэм подчеркивает, что пока поправка является элементом внутреннего политического процесса в США. «Многие в конгрессе считают, что ее существование дает рычаг влияния на Россию. Я уверен, что мы не получаем никаких выгод, а это просто раздражает Россию. Но после того как Россия вступит в ВТО, поправка однозначно начнет работать против нас, и это лучшее время для администрации получить голоса в конгрессе», -- говорил он в недавнем интервью «Времени новостей» (см. номер от 30 июня).

Очевидно, ощущение «рычага» возникает потому, что в реальности рычагов воздействия на Россию очень мало, а значит, нужно держаться того, что имеешь. При этом мало кто вдается в суть и исходный смысл законодательства.

"У меня проблемы с курицей"

Отсюда другой вопрос: неужели в США никто не может объяснить конгрессменам суть поправки? «Очень разные компании -- Boeing, Citigroup, Chevron, John Deere, Coca-Cola, Procter & Gamble, всего более сотни имен занимаются тем, что убеждают конгрессменов, сотрудников комитетов, что Россия -- важный рынок, что во многих сферах русские лучшие покупатели в мире, что у компаний там хорошие позиции и их можно укреплять, -- говорит Маршалл. -- Правда, потом российское правительство берет и повышает пошлину, например, на импорт сельхозтехники...» И John Deere становится крайне трудно объяснить в конгрессе, почему нужно что-то предоставить России. Другой пример -- автопроизводители все последние годы восхищались российским рынком, однако в докладе конгресса 2007 года говорилось: «Пошлины на автомобили плюс акцизы, пропорциональные объему двигателя, добавляют к пассажирским автомобилям, импортируемым из США, до 70% цены». И это было еще до последнего повышения ввозных пошлин.

«Потом приходит другой бизнесмен и говорит: «У меня проблемы с курицей», -- говорит Тоби Гати. «Это значительная статья американского экспорта, российский рынок очень важен для экспортеров мяса птицы, поставки на 700 млн долл. в год», -- поясняет Маршалл. Гати полагает, что если бы процедурой сертификации в двух палатах конгресса занимались комитеты по иностранным делам, было бы проще. А подкомитеты по торговле взаимодействуют не с «политическими факторами», а с бизнесом. «И все это отражается на перспективах поправки Джексона--Вэника, -- поясняет Гати, -- потому что ни один конгрессмен не скажет «мы готовы предоставить выгодные условия России», если страдает наша собственная индустрия».

Впрочем, в разгар предыдущего спора вокруг поправки Джексона--Вэника именно глава сенатского комитета по международным делам Джо Байден, ныне вице-президент США, занял жесткую по отношению к России позицию. Произошло это после того, как Россия ввела квоты на импорт птицы, и пострадали избиратели сенатора в штате Делавэр, где особенно много птичьих ферм.

Останавливает конгрессменов и состояние дел в России с интеллектуальной собственностью. Однако более любопытно, откуда пошло недоверие. Конечно, компании, обнаруживающие свои фильмы на московских развалах еще до официальных премьер, не в восторге. Но не меньший вред нанес... опыт Китая. «Когда Китай в 2001 году вступал в ВТО, он пообещал исправить ситуацию с защитой прав интеллектуальной собственности. И не исправил. После чего конгресс решил, что больше он подобных ошибок не повторит», -- пояснил представитель одной фирмы, работающий с конгрессом.

«Уже несколько лет бизнесмены убеждают конгрессменов, что не нужно увязывать Россию с китайским опытом, что надо рассматривать каждый случай отдельно», -- говорит Маршалл. Но Капитолий непреклонен. «Конгрессмены решили: «Пусть сначала мы увидим изменения». А в итоге Россия платит по китайским счетам и еще расплачивается за собственную медлительность. Потому что если бы она вступила в ВТО раньше, проблем бы не было. Но Россия часто пытается заскочить в последний вагон, получая все трудности, какие только можно получить», -- добавляет один знаток кухни Капитолия.

А что с ВТО?

И вот здесь встает вопрос, который мучает обитателей Вашингтона уже почти месяц, -- что будет с вступлением России в ВТО после заявления премьера Путина о приостановке переговоров и создании прежде Таможенного союза с Казахстаном и Белоруссией.

Если Россия все же вступает в ВТО, то ее устав требует, чтобы страны-члены распространили друг на друга режим наибольшего благоприятствования. Тогда США неизбежно придется выводить Россию из-под действия поправки, чтобы наделить ее режимом наибольшего благоприятствования в торговле уже на постоянной основе. «Если США решат не применять статью 1 договора ГАТТ-ВТО, тогда они должны будут применить статью 13 Марракешского соглашения (об учреждении ВТО) о «неприменении многосторонних торговых соглашений между отдельными членами», -- говорит Блэйк Маршалл. Такие примеры есть: почти два года США не применяли соглашения к Киргизстану и Армении, едва успела увернуться Грузия, а к Молдавии -- члену ВТО с 2001 года -- применяются до сих пор.

В отношении России такое возможно, но маловероятно. «Это будет означать, что США добровольно отказываются от преимуществ, которые дает американским компаниям вступление России в ВТО, и, по сути, отвергают договоренности о смягчении барьеров, с таким трудом добытые ими же в ходе переговоров», -- говорит Маршалл. То есть отсутствие статуса будет мешать уже не России, а США, и рычаг воздействия переместится из Вашингтона в Москву.

Что получается накануне саммита? С одной стороны, неясность намерений России. С другой -- недовольство бизнесменов. С третьей -- понимание, что если Россия не намерена вступать в ВТО в ближайшее время, то нечего и силы тратить на изменение экономической инфраструктуры отношений.

Получается, что с точки зрения бизнеса лоббировать отмену поправки не имеет смысла, а с точки зрения политики есть более важные вещи.

«Вопросы, требующие политического капитала, лучше решать в первые шесть месяцев новой администрации, -- полагает Тоби Гати. -- Потом у президента каждый раз возникает непростой выбор. Например, использовать свой ресурс, чтобы убедить конгресс отменить поправку в отношении России или получить договор о свободной торговле с Колумбией? И как думаете, что для администрации важнее? Каждый раз в подобных ситуациях идет торг и выбор: где большая выгода для страны».

Стоит также напомнить, что пока администрация Обамы не поднимала тему поправки Джексона--Вэника. Нераспространение, новый Договор по СНВ, но не поправка. «Получается, новое соглашение по СНВ провести через конгресс легче, чем поправку?» -- печально резюмирует Гати.

Возможно, экономические намерения двух стран станут чуть более ясны после саммита, на котором будут обсуждаться вопросы в комплексе. Но важнее курицы, полагают вашингтонские эксперты, может быть только одно: твердое понимание, что Россия не продаст Ирану зенитно-ракетный комплекс С-300.

Сенатор Генри Джексон выставлял свою кандидатуру на первичных президентских выборах 1972 года, однако уступил Джорджу Макговерну, который в свою очередь проиграл Ричарду Никсону. В 1976 году, уже с гораздо более серьезным политическим весом, набранным в том числе на кампании по защите прав советских евреев, он вновь пытается участвовать в праймериз. Однако ему припомнили поддержку войны во Вьетнаме, и после поражения на одних из ключевых первичных выборов Джексон снял кандидатуру. Президентом бы избран Джимми Картер. В 1970-е годы помощниками сенатора Джексона работали те, кого потом назвали «неоконсерваторами», -- Пол Вулфовиц, Эллиотт Эбрамс, Ричард Перл. Последний, кстати, и был фактически автором поправки. Все они придерживались мнения, что злу может противостоять лишь сила.

Товарооборот США и России в январе--марте 2008/2009, млн долл.

Показатель	2008	2009	2009/2008.,%
	Всего	в т.ч. Россия	Всего	в т.ч. Россия	Всего	в т.ч. Россия
Товарооборот
Март	278800	2808,9	202272	1791,1	72,6	63,8
С начала года	847674	7483,0	619729	4849,6	73,1	64,8
Экспорт США
Март	104941	813,5	81960	430,3	78,1	52,9
С начала года	317548	2119,2	248668	1177,9	78,3	55,6
Импорт США
Март	173859	1995,4	120312	1360,8	69,2	68,2
С начала года	530126	5363,8	371061	3671,7	70,0	68,5
Сальдо
Март	-68918	-1181,9	-38352	-930,5	-	-
С начала года	-212578	-3244,6	-122393	-2493,8	-	-

Товарная структура торговли США с Россией в январе--марте 2008/2009, млн долл.

Группа товаров	2008	2009
Экспорт США
Продукты питания	357,36	261,68
Напитки и табак	34,41	19,53
Минеральное сырье	47,98	38,94
Топливо и смазочные материалы	19,73	10,44
Животные и растительные масла	0,18	0,03
Химические товары	210,27	122,23
Металлы и материалы	90,46	52,41
Машины и оборудование	1202,63	591,42
Прочие промышленные изделия	149,72	77,22
Прочие товары	6,44	4,01
Всего	2119,2	1177,9
Импорт США
Продукты питания	100,82	97,23
Напитки и табак	25,99	41,83
Минеральное сырье	27,70	9,21
Топливо и смазочные материалы	3376,98	2285,91
Животные и растительные масла	0,2	0,13
Химические товары	462,60	271,30
Металлы и материалы	1222,28	838,83
Машины и оборудование	39,40	54,15
Прочие промышленные изделия.	88,71	60,66
Прочие товары	19,21	12,40
Всего	5363,8	3671,7

Источник: министерство торговли США