В новой системе заложена советская логика

Михаил КРАСНОВ, вице-президент фонда ИНДЕМ, помощник президента Бориса Ельцина по правовым вопросам в 1995--1998 годах, руководитель рабочей группы по разработке Концепции административной реформы в 1997--1998 годах:

-- Формально структура правительства та же, которую мы предлагали в 1997 году. Мы говорили именно о трехвидовой системе, где каждый вид органов исполнительной власти занимается своими задачами. Ведь в правительстве всегда были путаница и конфликт интересов. Грубо говоря, какой-нибудь комитет всегда мечтал стать министерством, потому что это престижнее и зарплаты повыше. А мы говорим: есть ресторан, есть кафе и есть бар. Это же не значит, что ресторан главнее кафе, а кафе главнее бара! Так и здесь: министерство занимается стратегией, федеральная служба -- применением законодательства, агентство предоставляет услуги. Но это не значит, что министерство должно быть главнее службы, а служба главнее агентства. Просто для одних вещей нужны стратегические разработки, перспективное видение, а для других нет. Например, МЧС никакое не министерство, а нормальная федеральная служба. Но его оставили министерством, я полагаю, по вышеуказанной логике: как же, Шойгу такой популярный человек -- и вдруг перестанет быть министром. Хотя, например, ЦРУ очень влиятельная организация, при том что это не министерство, а всего лишь управление.

Таким образом, мы предлагали разделить функции между органами исполнительной власти разных видов. Отсюда и название нашей концепции -- трехвидовая. А сейчас запущена в действие другая система -- трехзвеньевая. Разница в том, что звенья не независимы, система по-прежнему базируется на иерархическом принципе. Службы и агентства подчиняются министерствам, и конфликта интересов в такой системе не удастся избежать. Кроме того, есть некоторые агентства, которые вообще не должны быть подчинены министерствам. Например, под Минэкономикой существует орган по статистике. В этой ситуации можно подозревать, что статистика будет соответствующей. А между тем статистика может и должна быть совершенно независимой, ей политический патрон не нужен и даже вреден.

Почему взята на вооружение именно такая логика? Сейчас пришло поколение, которое мыслит, видимо, только иерархическими категориями. Это советские головы. Для советского строя такая логика была нормальной, так как весь строй держался на идее пирамиды. Это перешло в нынешнюю систему: наверху -- президент, все остальные -- под ним. А так быть не должно. Конституция предусматривает другую логику. Но, к сожалению, та же Конституция говорит, что структуру правительства утверждает президент. Поэтому, не нарушая буквы Основного закона, можно вкладывать в него практически любое содержание.

Тем не менее это не пиар на потребу обществу, потому что общество не интересуется административной реформой. Проблема бедности, военная реформа, ЖКХ -- это животрепещущие вопросы, а структура правительства людям неинтересна. Я вижу тут искреннее стремление добиться положительного эффекта, но оно входит в противоречие с советской иерархической ментальностью.

Возможность конфликта интересов сохранилась

Александр ШОХИН, президент Высшей школы экономики:

-- Система управления федеральными органами исполнительной власти пока не упростилась, и возможности конфликта интересов в ней сохранились. Прежде всего потому, что все функции так или иначе выстроены под министерствами. Мы всегда говорили, что правоустанавливающие функции нужно отделить от надзорных и от функций по оказанию публичных услуг. Но речь не шла о том, чтобы вычленить из министерств соответствующие департаменты, оставив их при этом в подчинении тех же самых министров. Речь шла, в частности, о том, чтобы надзор, например, осуществлялся в том числе и за самими министерствами. Это мог бы быть надзор, препятствующий избыточному вмешательству в деятельность агентств или же ведению хозяйственной деятельности министерством вместо агентств. А сейчас получилось так, что реального разделения полномочий не произошло.

Кроме того, непонятно, кому отходят правоустанавливающие функции в службах, ведь они, как известно, потеряли права на правоустановление. Например, Федеральная служба по финансовым рынкам стала надзорно-контрольным органом, тогда как деятельность упраздненной Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг была связана с выпуском большого числа нормативных документов. Кто будет этим заниматься после реформирования структур исполнительной власти? Правительство? Минэкономразвития? Либо это будет делать сама федеральная служба, которая может получить эти полномочия от президента через дополнительный указ? Причем в последнем варианте происходит смешение правоустанавливающих и контрольно-надзорных функций. Может быть, понадобится создание некой правительственной межведомственной комиссии.

Наконец, у агентств до сих пор не просматривается поле деятельности. Можно было бы смело их не создавать. Но коль скоро принято иное решение, функции у агентств обязательно появятся. Может быть, как раз те избыточные функции, которые ликвидировала предыдущая комиссия по административной реформе. Таким образом, возникает опасность, что избыточно созданные структуры будут плодить избыточные функции.

Исходя из этого, думаю, что пока сделан только первый шаг в реформировании структуры органов исполнительной власти. Потребуются корректировки. Некоторые из них можно ожидать в ближайшее время, другие придется производить после нескольких месяцев работы.