В Министерстве финансов обсуждается новая конструкция Фонда национального благосостояния, размер которого должен быть не 17% ВВП, как это было накануне кризиса, а приближаться к 60%. Состоять он должен не только из средств, получаемых при отсечении дохода при определенной цене на нефть, но и из имущества и акций крупнейших российских компаний, сообщил глава Минфина Алексей Кудрин на Гайдаровских чтениях в Москве. Однако по итогам дискуссии участники мероприятия пришли к выводу, что отказ от той модели экономического роста, которой мир пользовался лет двадцать, а Россия -- последние десять лет, неизбежен, и нам нужна совершенно новая экономическая политика. Вслед за этим встает и вопрос о смене политической модели развития.

Первые Гайдаровские чтения ректор Академии народного хозяйства Владимир Мау начал с признания: «80 лет нас учили, что экономисты всегда в долгу, что они постоянно что-то должны и где-то не догоняют». Но на самом деле «экономист может дать осмысленные рекомендации, только если он знает контекст дискуссии, а для этого он должен быть в курсе, что обсуждали у министра финансов в прошлый понедельник».

Новая модель ФНБ

Министр финансов Алексей Кудрин не стал заставлять себя долго упрашивать и рассказал о последних идеях, которые не вышли даже за пределы его кабинета.

Речь идет о новой конструкции Фонда национального благосостояния (ФНБ), о его усилении. По словам министра, «самый главный вызов времени -- это мировой экономический кризис и способность экономик противостоять ему». Прожить два предыдущих года без катастрофических потрясений стране помог Стабилизационный фонд. По мнению г-на Кудрина, создать такую систему, которая смягчила бы последствия для страны вполне вероятного следующего кризиса, было долгом экономистов за дефолт 1998 года. И эта задача была решена даже при гораздо более серьезном экономическом кризисе, чем в конце 90-х годов прошлого века, и при большей зависимости российского бюджета от цен на нефть и газ.

На 1 марта 2009 года, то есть к тому моменту, когда российский бюджет уже не смог справляться со своими обязательствами, в двух формах Стабилизационного фонда, разделенного в 2008 году на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния, находилось 220 млрд долл., что составляло 17% ВВП страны. Сегодня в них остается 119 млрд долл., или 8,3% ВВП.

У Стабфонда обнаружилось огромное политическое значение. Только благодаря его средствам «в 2009--2010 годах в нашей стране был предотвращен крах социально-политической системы в России», убежден глава госкорпорации «Роснано» Анатолий Чубайс. Он обратил внимание, что 100--110 млрд долл., включая золотовалютные резервы, были направлены на спасение банковской, а фактически финансовой системы страны. Даже в нынешнем относительно спокойном году средства Резервного фонда обеспечили пятую часть расходов федерального бюджета. «Если бы этих средств не было, у нас происходила бы ситуация последовательного краха банка за банком, перебегающие очереди вкладчиков, переход в бурное возмущение, дальше -- милиция, ОМОН, первая бабушка, задавленная в ходе дискуссии у банка, возмущение общественности», -- описал г-н Чубайс сценарий социального краха.

Алексей Кудрин гордится тем, что отстоял идею размещения средств суверенных фондов только «в наиболее надежных и ликвидных бумагах -- краткосрочных облигациях казначейства США». «В тот момент, когда все другие активы падали, эти бумаги росли в цене», -- напомнил министр. Это позволило в 2009 году изъять из фонда так необходимые бюджету 93 млрд долл., для чего пришлось продавать ценные бумаги. И в пик кризиса это удалось сделать, не потеряв доходность. Алексей Кудрин припомнил, что до 2008 года многие критиковали Министерство финансов за излишнюю консервативность в размещении свободных средств Стабфонда. По словам министра, только от Счетной палаты в правительство ушло несколько записок, в которых их авторы требовали вкладывать средства по примеру аналогичных зарубежных суверенных фондов в наиболее ликвидные акции транснациональных компаний. В итоге даже наиболее сбалансированный норвежский фонд национального благосостояния просел в той части, которая была в акциях, на 45%, в облигациях -- на 15--20%.

Минфин намерен предложить кардинально увеличить размеры суверенных фондов. Речь идет не только о Фонде национального благосостояния, но и о Резервном фонде, исчерпание которого в следующем году, по словам министра финансов, не предполагается, а также о средствах Пенсионного фонда, Агентства страхования вкладов. Учитывая риски нашей пенсионной системы, размеры суверенных фондов должны составлять до 60% ВВП, убежден г-н Кудрин.

Для этого нужна более активная фискальная политика. Китай, чтобы удержать инфляцию и курс национальной валюты, ежегодно проводит стерилизацию профицита внешней торговли в объеме до 15% ВВП. У нас же даже в лучшие годы этот показатель не доходил до 10--11% ВВП. «Китай проводит более жесткую политику, чем гангстеры Чикаго, а у нас политика компромиссов. В результате в некоторые годы расходы бюджета у нас увеличивались на 20--30%. По мировым меркам это нереально. А сегодня мы пытаемся хотя бы этот уровень удержать», -- возмущался Алексей Кудрин.

Правда, в росте бюджетных расходов обнаружилась хитрость, которая ведет к их фактическому сокращению. Алексей Кудрин напомнил, что в трехлетнем бюджете планируется сокращение дефицита бюджета с 5,9% ВВП в 2009 году до 2,9% в 2013-м. Доходы за этот период не вырастут, а даже снизятся на 2% ВВП. Это связано с тем, что доходы от нефтегазового комплекса сокращаются. «Увеличение добычи будет или нулевым, или 1--2%», «эффект от объявления налоговых каникул для восточносибирских месторождений вообще не просчитан», назвал основные причины сокращения вклада в бюджет сырьевого сектора глава финансового ведомства. «Налоги за ближайшие три года увеличатся на 0,6% ВВП. Значит, чтобы снизить дефицит на 3% и компенсировать уменьшение доходов на 2%, расходы надо сократить на 5%, -- подсчитал министр и тут же признался: -- В модели нашего бюджета так и есть в реальном выражении (с поправкой на инфляцию. -- Ред.). Хотя в номинальном выражении они не уменьшаются. У нас такой особый способ снижения госрасходов».

Формироваться обновленный ФНБ должен не только как сейчас -- за счет отсечения доходов нефтедобывающих компаний при превышении цены на нефть определенного уровня («50--60--70 долл. за баррель»). По словам министра финансов, в него можно было бы внести государственное имущество, акции крупнейших российских компаний либо деньги за уже проданные акции. «Этот ресурс должен правильно сработать, мы не должны его потратить на текущие задачи», -- заявил глава Минфина.

«Мы стоим на пороге принятия решения о создании модели такого фонда», -- объявил Алексей Кудрин, но тут же признался, что в правительстве этот вопрос пока не обсуждался. Это планируется начать только к весне (2011 года), с новым бюджетным циклом. А на все «от замысла до создания уйдет два года».

Сейчас вновь встает вопрос, как сохранить накопленные ресурсы. Резервы суверенных фондов стремительно растут по всему миру. «8 трлн долл. мировых золотовалютных резервов ищут надежной гавани», -- оценил Алексей Кудрин их общий объем. Перед кризисом в мире действовало более 50 суверенных фондов, половина из которых создана за последние десять лет, и большая их часть ориентируется на вложения в сырьевой сектор. Но крупнейшие фонды, в том числе и китайские, предпочитают вкладывать средства не в сырьевые ресурсы. Только в Китае размер таких фондов составляет 900 млрд долл., причем это помимо золотовалютных резервов (почти 270 млрд долл. на начало ноября 2010 года).

Между тем все страны быстро накапливают суверенные долги, и рынок их государственных обязательств становится все более рискованным. По словам министра, примерно месяц назад из портфеля ФНБ были исключены долговые обязательства Ирландии и Испании. «Даже обязательства ведущих стран мира могут исключаться из нашего портфеля», -- предупредил министр. Но, с другой стороны, он пообещал: «Если Евросоюз выпустит новые ценные бумаги, я думаю, это будет надежным вложением».

Еще один нэп

Для обеспечения опережающего экономического роста России недостаточно изменить конструкцию Фонда национального благосостояния. Стране нужно менять экономическую политику в целом, поднял накал дискуссии заместитель министра экономического развития Андрей Клепач. По его словам, экономика России находится примерно на такой же развилке, как и в 1991--1992 годах. Выбранная в начале 90-х годов прошлого века модель экономического развития себя в полной мере оправдала. «Русское чудо было: с 2003 по 2007 год экономика росла на 7% в год, и профициты составляли по 5% ВВП, -- констатировал замминистра. -- Но проблему развития нам решить не удалось. Россия остается развивающейся страной, где развитие не приобрело устойчивого характера. На среднесрочную перспективу в лучшем случае рост составит не более 4% в год. Доля России в мировой экономике продолжит держаться на уровне около 3% или будет падать. Мы не сможем ни за 10, ни за 20 лет существенно сократить тот разрыв в уровне доходов населения и производительности труда, который есть между нами и Европой. Через два-три года Казахстан перегонит Россию по уровню доходов на душу населения».

«Мы не решили задачу перехода к инновационной экономике. Расходы на НИОКР у нас не превышают 1% ВВП. Уже у Китая полтора, в Европе 2%. Наш бизнес на науку не тратит. Он импортирует инновации вместе с технологиями, -- продолжил замглавы Минэкономики описание действительности. -- Мы и в человеческий-то капитал ничего не инвестируем. Расходы на образование -- на уровне Индии».

Через 20 лет кризис показал, насколько выбранная Россией модель экономического развития оказалась уязвимой, сделал вывод Андрей Клепач. Он убежден, что «стоит задача -- формирование новой модели финансовой системы страны». И эта модель не должна иметь ничего общего с предложенной Минфином. «Перейти к профицитному бюджету -- это не только шок. Встает вопрос, насколько это совместимо с моделями развития экономики, -- резко заявил г-н Клепач и сделал не очень веселый прогноз: -- Мы не сможем выйти на нулевой дефицит бюджета лет 10--20, он будет около 2% в год, может быть где-то меньше. В результате мы либо влезаем в долговую экономику и не сможем создать резервный фонд, либо должны кардинально менять налоговую систему, повышать налоги. Эффективная ставка НДС в торговле должна быть не 7--8%, как сейчас, а хотя бы 12--13%».

Если даже при цене на нефть 82 или 100 (в 2020 году) долларов за баррель у нас сохранится дефицит в 2% ВВП, то при возможном в середине 2011 или начале 2012 года снижении цены нефти до уровня 60 долл. за баррель дефицит составит 5% ВВП, подсчитал Алексей Кудрин. В такой ситуации государство становится крупнейшим заемщиком на рынке кредитования. Остальной экономике средств просто не достанется. «Поддержание дефицита при 82--100 долл. является запирающим условием для развития бизнеса, -- убежден министр финансов. -- Больше на темпы развития повлияет снижение ставки кредитования. Для модернизации такой экономики, как наша, чтобы иметь стабильное обновление оборудования во всех отраслях, а не только в точках роста, нужен дешевый и доступный финансовый ресурс».

Но г-н Кудрин согласен с тем, что если социальные расходы останутся на нынешнем уровне или даже будут увеличиваться и при этом мы «так смело будем увеличивать расходы на оборону, то уложиться (в планы достижения сбалансированности бюджета к 2015 году. -- Ред.) трудно». «Тогда существенно сожмется часть, связанная с инфраструктурой и образованием. Это тормоз для развития», -- признал глава Минфина.

«Страны, успешно решающие задачу опережающего развития, имеют госрасходы ниже, чем развитые страны. Противоположная модель -- это конец XIX -- начало XX века», -- поддержал министра финансов Владимир Мау.

В свою очередь Андрей Клепач считает преувеличенными разговоры об административных барьерах. «Развитие должно опираться на свободу не только в инструментальном смысле -- больше конкуренции, ниже административные барьеры. Эта борьба похожа на борьбу с коррупцией или зеленым змием -- и в той и в другой мы давно пытаемся одержать победу. Надо подумать, что необходимо для свободы помимо справедливого суда, отсутствия коррупции и административных барьеров», -- отметил замминистра финансов. «Надо сделать так, чтобы в России интеллектуальный труд, труд, связанный с предпринимательством, а не с властной или природной рентой, позволял иметь достойные доходы. Только когда ученый, учитель и врач в России смогут зарабатывать достойные деньги, мы получим инновационную экономику, а не только страну, которая экспортирует нефть, девушек и будущих лауреатов Нобелевской премии», -- заявил г-н Клепач, но не пояснил, как это можно сделать.

С умалением чиновником роли административных барьеров в корне не согласился Анатолий Чубайс. «99% препятствий для развития инновационной экономики созданы нашим родным государством на федеральном уровне. Надо радикально преобразовать гражданское, корпоративное, таможенное законодательство, законодательство о техническом регулировании, экспортно-импортный и валютный контроль, миграционный режим -- считайте все, -- заявил глава госкорпорации, ответственной за инновационное развитие. -- Это должно сделать государство. Оно только начинает понимать масштабы стоящих перед ним задач, перепихивая от министерства к министерству».

«Прошло 20 лет, а как будто их и не было. Проблемы те же самые, -- признался первый заместитель председателя Центробанка Алексей Улюкаев. -- Для нас это хорошо, достал желтые бумажки, а все прежние мысли востребованны. Для страны это плохо. Принципиальная проблема в рассогласованности фискальной, монетарной, структурной и институциональной политики. Они как будто живут в разных временах или странах. Очень многие наши усилия сделать качественную монетарную политику бессмысленны».

То же самое, по его словам, можно сказать «про наших коллег с их попытками изменить фискальную политику». При разной институциональной политике нефть может быть и благом, как в Норвегии, и проклятием, как в Нигерии. «Фискальная и монетарная политика -- служанки институциональной», -- сделал вывод г-н Улюкаев, как он признался, через 20 лет заблуждений.

И даже при сравнении монетарных (за которые отвечает Центробанк) и фискальных инструментов (находящихся в руках Минфина) г-н Улюкаев делает вывод: «Монетарная политика служанка фискальной». «Мы перешли к регулированию трансмиссионного механизма через денежные ставки. Но как бы мы тонко ни регулировали монетарную эмиссию, она оказывается в плену грубой эмиссии бюджетного дефицита, -- сокрушается первый замглавы Центробанка. -- Если фискальная политика окажется слишком жесткой, нет проблем инструментами монетарной политики эту жесткость компенсировать. Но невозможно мягкость фискальной политики заменить жесткостью монетарной».

Бюджетные проблемы почти неизбежно приведут к росту инфляции. Дефицит ненефтегазового бюджета в этом году составляет 12--13% «без сильных потенций к его снижению», обращает внимание г-н Улюкаев. «Расходование Резервного фонда -- это финансирование ненефтегазового дефицита. У нас в этом году планы по привлечению средств внутреннего рынка -- 850 млрд руб. Небольшая сумма, а мы не можем профинансировать ее в полном объеме. Пока обеспечили только 500 млрд руб. До конца года будет 100--150, при хорошем раскладе -- до 200 млрд руб. Большая толика останется непрофинансированной. Значит, для покрытия дефицита будут привлечены средства Резервного фонда. По сути, проинфляционный механизм. Это меня глубоко удручает», -- признался банкир.

«Как мы будет финансировать бюджетный дефицит, я не понимаю. Без обнуления первичного дефицита, без жесткого отношения к дефициту Пенсионного фонда (а у нас в конце года дефицит возник и в Фонде социального страхования), чтобы трансферт им хотя бы не увеличивался, невозможно применять более тонкие инструменты монетарной политики», -- предупредил Алексей Улюкаев.

По итогам дискуссии Владимир Мау сделал вывод о необходимости «отказа от той модели развития экономики, которой пользовался весь мир лет двадцать, а Россия -- последние десять лет». А Анатолий Чубайс полагает, что пора думать над разработкой не только новой экономической политики, но и над изменением политической модели. Он напомнил известное высказывание Егора Гайдара, что страна с ВВП более 10 тыс. долл. на душу населения не может долго оставаться авторитарной. «Не может долго. А долго -- это сколько? Для нас это вопрос не только теоретический», -- заключил Анатолий Чубайс.