На этой неделе Совету Федерации должен быть предложен для ратификации договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти
Российской Федерации и Республикой Татарстан, утвержденный ранее Думой.
Договор подписан президентами Путиным и Шаймиевым 4 ноября 2006 года, в День национального единства.
Это первый договор о разделе полномочий между центром и регионами, заключенный с тех пор, как при президенте Владимире Путине в рамках кампании по унификации законодательства были фактически денонсированы десятки подобных документов.
Ратификация нового договора вызвала массу дискуссий: почему построенная в последние годы жесткая властная вертикаль все же "изгибается", какой регион может стать следующим в очереди на подписание подобного договора и не станет ли реверанс центра в сторону Татарстана угрозой к возобновлению «парада суверенитетов»?
«На самом деле угроза связана со сверхцентрализацией и сверхконцентрацией ресурсов в России»Владимир РЫЖКОВ, депутат Государственной думы:-- Дискуссия, которая была в Думе при принятии договора о разграничении полномочий с Татарстаном, оказалась одной из самых некомпетентных на моей памяти. Люди, которые выступали против договора, как будто ничего не понимают. Никаких оснований говорить об угрозе целостности России в связи с этим договором не было, нет и не будет. Договор исключительно мягкий, куцый и рамочный и не дает Татарстану никаких особых полномочий, о чем кричали противники этого договора. Там упоминаются такие мелочи, как согласование кандидатур некоторых силовиков, если этого захочет центр, и допускаются некоторые особенности недропользования, может быть, возврат к принципу «двух ключей», когда речь идет о месторождениях, но тоже по усмотрению центра. В договоре набор из нескольких достаточно незначительных пожеланий со стороны Татарстана и неопределенных обещаний со стороны федерального центра. Поэтому все крики о развале России -- вопиющая некомпетентность или злонамеренное желание ввести в заблуждение общество.
В целом я отношусь к подобным договорам спокойно или даже положительно, потому что Россия чрезвычайно разнообразна, и уже сегодня есть разный статус у разных субъектов. Мы на том же заседании Думы продлили срок действия Магаданской экономической зоны. Это тоже особый статус, можно кричать, что Магадан разваливает Россию. Например, у Калининграда особый статус -- там особые правила инвестиций, таможенного и пограничного контроля. Или мой родной Алтайский край получил наукоград в Бийске, туристическую и игорную зоны и в этом смысле отличается от Новосибирска, который ничего этого не имеет.
Спекуляцией является утверждение, что договор с Татарстаном породит сепаратистские настроения. Суть дела такова: недра, в том числе и в Татарстане, контролирует федеральный центр, налоги, пошлины и акцизы Татарстан выплачивает в полном объеме. То есть по главным параметрам ничем не выделяется на фоне остальных субъектов федерации. Это в большей степени политический шаг, нежели экономический. Руководству и элите Татарстана просто приятно осознавать, что к ним особое отношение в России, особый статус.
Что касается в целом угрозы сепаратизма в России, мне кажется, угрозы нет никакой для целостности. В том числе и в Чечне эта угроза резко снизилась. Наоборот, почву для этих настроений дает сверхцентрализация, при которой регионы потеряли львиную долю доходов и полномочий. Сейчас разумным шагом было бы вернуть часть полномочий назад, что постепенно и делается. Надо вообще регионам давать больше полномочий, им там виднее, что делать.
Я считаю, что тему сепаратизма постоянно поднимают так называемые «ура-патриоты»,и главные борцы за "русскую идею", и часть силовиков, которые под разговоры об угрозе сепаратизма выбивают большие бюджеты. Очень выгодно кричать про китайцев, которые заполонили Дальний Восток, про сепаратистов, которые кругом плодятся, как раньше плодились японские и английские шпионы. Схема старая: придумай угрозу и получи денег на ее ликвидацию. Угроза на самом деле в сверхцентрализации и сверхконцентрации ресурсов в руках федерального центра, это действительно вызывает раздражение в регионах и является угрозой для России.
Если посмотреть социологию, то в фокусе общественного внимания темы сепаратизма вообще нет.
«Не нужно одобрять и ратифицировать данный договор»Сергей МИРОНОВ, спикер Совета Федерации:-- По договору с Татарстаном моя точка зрения такова, что не нужно одобрять и ратифицировать данный договор. Понимая, что в то же время есть некоторые вопросы, которые, может быть, необходимо отрегулировать в отношениях субъекта федерации Татарстана с федеральным центром, предлагаю делать это путем заключения соглашений между министерствами Российской Федерации по конкретному предмету ведения и республикой. Данную практику я бы как раз распространил на любые субъекты федерации в отличие от государственного договора между субъектом федерации и государством в целом.
«Власть достаточно прочно принадлежит центру»Алексей МАЛАШЕНКО, член научного совета Московского фонда Карнеги:-- Если все в государстве и экономике будет идти так, как сейчас, то никакой реальной угрозы сепаратизма я не вижу. Особенно на Кавказе, где Чечня стала такой прививкой, что теперь платить за сепаратизм при нынешнем состоянии России бессмысленно.
У нас любят разыгрывать самые немыслимые темы. Сепаратизм может возникнуть только при общем кризисе России. Но это все из области фантазий: слабеет режим, подавляет коррупция, катастрофически падают цены на нефть -- тогда возникают соображения, что лучше бы пожить порознь. Если все будет плохо, на Красную площадь упадет метеорит, тогда многие задумаются о том, чтобы «рвать когти». И первыми задумаются не Дагестан и Чечня, а Калининград и Дальний Восток.
Но, по-моему, до этого еще далеко, я не вижу реальных предпосылок, чтобы болтовня о сепаратизме воплотилась. В силу того, что государство очень централизованно, власть достаточно прочно принадлежит центру. Если кто-то из региональных глав заговорит об отделении, у него возникнут проблемы вне зависимости от близости к границе. Как вы представляете себе «независимую Якутию»? Кстати, в СССР все были независимы, все имели право выхода из состава Союза, но пока для этого не было условий, никто об этом и не помышлял.
Посмотрим, как будет работать договор с Татарстаном хотя бы через год. Не будем забывать, что он подписан накануне выборов и тут есть определенный элемент кампанейщины. С другой стороны, у Татарстана есть довольно большой опыт борьбы с федеральным центром с перераспределением полномочий в свою пользу. И первый этап Татарстан выиграл, было много расхождений республиканской конституции с федеральной, но потом все было преодолено. Сейчас это политический ход, и все то, что сегодня выиграл Татарстан, будет стягиваться как шагреневая кожа. У Татарстана есть исторический прецедент -- такой договор был, в республике очень сильный лидер, я бы сказал -- «последний из могикан». А также ощущение обиженности, потому что сначала было много Татарстану дано, а потом это постепенно изымалось. Им хочется еще раз пожить немного посвободнее.
Чечня, конечно, особый случай. Но даже у нее ничего не получается, потому что главная проблема отношений между центром и Рамзаном Кадыровым состоит в том, что Рамзан все время упирает на исключительность республики, требуя практически того, что требовал в свое время Дудаев. Тем не менее практика показывает, что федеральный центр дает только то, что хочет, на уступки не идет. Последние два-три месяца разговор об особом договоре между центром и Грозным как-то истаял, после того как Рамзан почувствовал, что он и без договора может прекрасно устроить свою жизнь.
Что, например, Башкирия получит от такого договора? На каком основании Башкирии давать больше прав, чем Тамбовской области? Это действительно может потянуть за собой «поезд», но я не думаю, что есть стратегическая линия на подписание таких договоров. Тем более что это в корне противоречит тому, что называется «вертикаль власти».
Разговоры о независимости регионов не совсем козырные карты в разных политических играх. Даже если предположить, что все губернаторы договорятся и станут сепаратистами, они все равно будут искать консенсус между собой, в итоге выберут достойнейшего и выстроят ту же пирамиду.
«Сейчас опасна просто тихая деградация территорий»Алексей ТИТКОВ, эксперт Института региональной политики:-- В случае с Якутией при федерализации АЛРОСА цена вопроса была слишком большая, решалась судьба слишком многих миллиардов, шла ожесточенная торговля на этот счет, и любой дополнительный довод был здесь нелишним. В том числе и связанный с идентичностью якутского народа. Но сейчас в отличие от 90-х годов вряд ли кто-то серьезно воспринимал эти доводы со стороны Якутии.
Что касается в целом угрозы сепаратизма в России, то, за исключением чеченского случая, такая проблема нигде всерьез не стоит. Это была в основном проблема первой половины 90-х годов, когда ощущался явный дефицит «скрепок» и каркасов, которые бы обеспечивали целостность страны. Причем это было заметно во всех отраслях -- в политико-управленческой, в экономической. Сейчас в этом смысле ситуация заметно более благополучная. Не только в смысле управления, вертикали власти, но и в экономической сфере. За прошедшие 15 лет вырос целый ряд общенациональных структур федерального значения, которые играют роль каркаса. Даже политические партии, которые в 90-е годы были игрушечными, стали выступать в такой роли.
Сейчас большей угрозой является не отделение регионов. Проблема в возникновении местных кризисов самого разного свойства без всякого включения в повестку вопроса об отделении и увеличении степени автономии. В частности, опасна просто тихая деградация территорий, которые не попали в зону экономического роста, тихое их вымирание. В таких случаях некому и выступать с требованиями автономии региона и за них бороться. Происходит стягивание экономического и хозяйственного пространства, но на территориальной целостности не сказывается.
Фактор «китайской угрозы», о котором много говорят, преувеличен, поскольку та часть территорий, на которую Китай теоретически может претендовать, для жизни китайцев приспособлена еще хуже, чем нынешняя территория Китая.
«Этот договор просто закрепляет сложившуюся практику»Оксана ГОНЧАРЕНКО, ведущий эксперт Центра политической конъюнктуры:-- При внимательном прочтении того договора, который был недавно ратифицирован, видно, что договор здесь играет роль символа, подчеркивающего особый статус национальной республики в составе федерации. Это имеет сегодня большое значение для региональной элиты. В предвыборный год спокойствие региональной элиты важно для поддержания стабильности и управляемости республики.
По содержанию же договор не предоставляет администрации Шаймиева никаких значимых экономических преференций или политических прав. Этот договор не выходит за рамки общефедерального конституционного пространства, он обозначает и закрепляет издавна сложившуюся практику. Вкладыш в паспорт и два языка -- это отнюдь не то, что позволило бы утверждать, что Татарстан получил какие-либо полномочия сверх того, что имеют другие субъекты.
Договор не является чем-то революционным во взаимоотношениях центра и отдельно взятого региона. И поэтому вряд ли ратификацию договора с Татарстаном можно расценивать как провал в выстраивании властной вертикали, ведь здесь надо учитывать специфику взаимоотношений конкретного региона и федерального центра. Отношения администрации Татарстана и Кремля всегда строились по принципу политического торга, в ходе которого администрация Шаймиева добилась особых условий. Татарстан -- исключение из общей практики, предусматривающей отказ от отдельных договоров и соглашений. Другим регионам не стоит рассчитывать на подобное. Федеральный центр ни сейчас, ни впредь не пойдет на подписание новых отдельных договоров. У Минтимера Шаймиева все же была особая роль в начале 90-х, во время так называемого «парада суверенитетов». Шаймиев сделал со своей стороны все, чтобы минимизировать влияние националистических сил у себя в республике, не дав тем самым развиваться сепаратистским настроениям. В лояльности была его заслуга перед федеральным центром, и его роль была впоследствии оценена по достоинству.
Все это, безусловно, является раздражающим фактором для других регионов, но ведь другие национальные республики находились изначально в другом формате взаимоотношений с Москвой. Отдельного договора, к примеру, захотела Башкирия: Муртаза Рахимов неоднократно намекал, что в правительстве работает некая группа, которая готовит нечто под названием «договор с федеральным центром». Это не противоречит Конституции России, но шансы Рахимова на то, что ему удастся пролоббировать подписание договора, весьма невелики.
Взаимоотношения с Башкортостаном складываются по иному сценарию, чем с Татарстаном. Лояльность федеральному центру там была значительно меньше: стоит хотя бы вспомнить неприятную историю с процессом приватизации башкирского топливного комплекса и целый ряд уголовных дел, которые расследует прокуратура и которые затрагивают в том числе предприятия, напрямую связанные с Уралом Рахимовым. Неформальные договоренности о возвращении под контроль центра ряда нефтяных предприятий были достигнуты давно, но администрация Рахимова их последовательно игнорирует. Этот факт никак не позволяет говорить о том, что аппаратные позиции руководства республики на федеральном уровне высоки. К тому же и имидж президента Рахимова в республике не очень высок, несмотря на его переизбрание. Башкирии, скорее, следует сейчас сосредоточить внимание на том, как урегулировать эти проблемы.
Федеральному центру, со своей стороны, не стоит акцентировать внимание именно на национальном факторе этих проблем. Нельзя, к примеру, утверждать, что большое упущение федеральной власти сегодня в том, что единая национальная политика практически никак идеологически не оформлена. Лишнее привлечение внимания и актуализация проблем, связанных с межнациональными отношениями, в предвыборный период несут в себе потенциальную угрозу, и в некотором смысле это опасно. Точно так же не очевидна, как многие утверждают, и необходимость создания такого органа, как министерство национальностей. Если оценить опыт работы некоторых ведомств, то факт их создания никоим образом не свидетельствовал об их эффективной работе.
«Политически неверно выделять только один регион»Михаил БУГЕРА, заместитель руководителя фракции «Единая Россия», Башкортостанская группа:
-- Ясно, что отдельный договор с Татарстаном является раздражающим моментом для прочих регионов. При ратификации в Думе многие депутаты высказали мнение, что иные субъекты федерации также имеют свои особенности, ничуть не менее весомые, чтобы претендовать на особые соглашения с центром.
Взаимоотношения, к примеру, Читинской области с центром совсем не то, что взаимоотношения Калининградской области с центром. По факту у центра с восемью десятками различных регионов восемь десятков различных отношений. Именно поэтому политически неверно выделять только один регион. Когда позволено одному, но не позволено всем остальным -- тогда и возникает неравноправие, именно тогда подвергается сомнению равноправие субъектов федерации.
Но о сепаратизме речи сегодня нет. Принцип асимметричной федерации совершенно нормален для нашего государства. Когда наступит абсолютная симметрия -- это будет не федеративная, а унитарная страна. Любая федерация по своей природе асимметрична, и асимметричность -- неотъемлемый атрибут федеративности. Также логична для федерации и договорная практика. У каждого региона есть свои особенности, и он может претендовать на заключение своего политического соглашения с центральной властью. Согласно Конституции России, каждый регион имеет право заключить договор с федеральной властью, и это вполне вписывается в понятие «выстраивание вертикали власти», ведь это и есть вертикальные отношения, когда руководитель федерации заключает договор с руководителем субъекта федерации. Хотя, надо признаться, очереди на заключение таких договоров пока нет.
Осенью Госсобрание республики Башкортостан выступило с инициативой разработки проекта договора республики с федеральным центром, была создана комиссия из компетентных специалистов. Еще в 1999 году, когда истекал пятилетний срок договора 1994 года, наши специалисты в Уфе готовили подобные проекты, но судьба их оказалась довольно печальной. Но я не могу заниматься гаданием, пойдет ли центр сейчас, в предвыборный год, на уступки башкирской элите.
Поскольку Башкортостан очень близкий сосед Татарстана, у нас есть некие внутриполитические вопросы, исходя из которых нам просто необходим подобный договор. Пока не было договора Татарстана, и мы могли обходиться. Чтобы выравнять политическую ситуацию в регионе и ее успокоить, можно даже «один к одному» переписать татарстанский договор с небольшими изменениями. Ведь Башкирия во многом практически идентична Татарстану, а культура ее народа настолько же самобытна, как культура татарского народа. В преамбуле татарстанского договора, к примеру, сделан упор на исторические особенности, но ведь и Башкирия 450 лет назад вошла в Российскую империю не путем завоевания, а добровольно присоединившись. В 1919 году Башкирия была единственной автономной республикой в составе России, которая подписала договор с советской властью.
